Intervención del presidente de la Corte, Manuel José Cepeda

Esta es la declaración leída por el presidente de la Corte Constitucional Manuel José Cepeda Espinosa, sobre la exequibilidad del procedimiento que surtió el trámite de la reelección presidencial inmediata aprobada por el Congreso de la República:
La Corte Constitucional decidió declarar ajustado a la Constitución el Acto Legislativo 02 de 2004 que permite la reelección del Presidente de la República y que, además, ordena la expedición de una ley estatutaria para garantizar la igualdad en la contienda electoral y proteger los derechos de la oposición.
Las sentencias contienen varias decisiones en razón a que las 18 demandas que fueron estudiadas pidieron que la Corte Constitucional se pronunciara sobre tres tipos de vicios: vicios de competencia, vicios de fondo y vicios de procedimiento. Aunque en algunas demandas los ciudadanos efectuaron planteamientos sobre la conveniencia o inconveniencia de todo el Acto Legislativo, o de alguna de sus partes, la Corte limitó su análisis a los temas jurídicos que le competen.
En primer lugar, la Corte se pronunció sobre los vicios de competencia, es decir, sobre si el Congreso había excedido su competencia como reformador de la Constitución al permitir la reelección presidencial. Al abordar este tema, la Corte analizó su propia competencia como garante de la supremacía e integridad de la Constitución. La Corte distinguió claramente entre los vicios de competencia y los vicios de fondo, para sostener que la Corte no puede efectuar un control material sobre el contenido mismo de las reformas (vicios de fondo), pero sí debe juzgar si el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución (vicio de competencia).
En cuanto al cargo por vicio de competencia del Congreso, la Corte reiteró su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Subrayó que el artículo 374 de la Carta dice que la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3 de la Carta.
Por otra parte, en cuanto a los vicios de fondo, también se reitera que a la Corte le esta vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitución. En la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables.
Al juzgar el Acto Legislativo 2 de 2004 en su conjunto, la Corte, si bien constató la importancia de la reforma adoptada, concluyó que el Congreso no había excedido su competencia al reformar, entre otras normas, el artículo 197 que prohibía de manera absoluta la reelección presidencial. Para la Corte permitir la reelección presidencial - por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial - es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Para la Corte los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a quien elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho.
No le corresponde a la Corte juzgar la conveniencia o inconveniencia de las características de esta reforma, ni sus efectos favorables o desfavorables para los diversos actores o grupos políticos, ni su significado a la luz de la historia del país, puesto que tales consideraciones corresponden a decisiones políticas que escapan al control judicial de la validez jurídica de la reforma. La Corte solo puede juzgar desde el punto de vista jurídico si una reforma en realidad sustituye la Constitución por una opuesta o integralmente diferente.
La decisión de mantener la jurisprudencia de la Corte para conocer de los vicios de competencia del reformador de la Constitución fue adoptada por 8 votos a favor. El magistrado Humberto Sierra Porto sostuvo que la Corte solo tiene competencia para conocer de los vicios de procedimiento en la formación de los Actos Legislativos. La decisión de declarar que el Congreso sí podía reformar la Constitución para permitir la reelección presidencial fue tomada por 7 votos a favor. Los magistrados Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra salvaron el voto por estimar que el Congreso no podía permitir la reelección presidencial.
Por otra parte, la Corte analizó los cargos dirigidos por los demandantes contra la parte del Acto Legislativo que faculta al Consejo de Estado para legislar en caso de que el Congreso no adopte la ley estatutaria de garantías para la oposición o la Corte declare inconstitucional el proyecto de ley correspondiente. Al responder a este cargo la Corte concluyó que esta facultad conferida al Consejo de Estado sí supone una sustitución parcial de la Constitución. La decisión de inconstitucionalidad fue respaldada por 8 magistrados. El magistrado Humberto Sierra Porto salvó el voto.
La Corte concluyó que esta norma en realidad sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente.
En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitución. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la República y, además, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos políticos de los ciudadanos, la financiación de las campanas, la participación en política de los funcionarios públicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público y sin control parlamentario oportuno antes de las elecciones de 2006.
En segundo lugar, la Corte decidió sobre los cargos que sostenían que el Congreso de la República incurrió en vicios de procedimiento al tramitar y adoptar el Acto Legislativo 2 de 2004. La Corte analizó de manera separada y cuidadosa cada uno de estos cargos. En cuanto a los cargos por vicios de procedimiento que exigieron el mayor análisis de parte de los magistrados, cabe señalar lo siguiente.
En lo que respecta a los impedimentos y recusaciones, la Corte abordó varios cargos presentados por los demandantes. Concluyó que ninguno de ellos conducía a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, si bien es deseable depurar la política de actividades clientelistas.
Primero, la Corte analizó si caben los impedimentos por conflicto de intereses cuando se esta tramitando una reforma constitucional habida cuenta de que tales reformas por su naturaleza son intemporales y de un grado de generalidad y abstracción mucho mayor que el de las leyes. Para la Corte, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado al pronunciarse sobre demandas de pérdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional. Esto se debe a que para que haya un conflicto entre el interés particular del congresista y el interés general, se requiere que el interés privado sea “directo e inmediato” (artículo 286, Ley 5ª de 1992) y que el respectivo congresista se encuentre en una posición especial de desigualdad frente a los demás parlamentarios. Como las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un Acto Legislativo. Además, después de una reforma constitucional deben sucederse varios hechos (leyes que desarrollen la reforma, aplicación de la misma, decisiones políticas difícilmente anticipables, etc.) antes de que ésta tenga incidencia sobre la vida de un congresista o sus familiares, lo cual hace que el interés del congresista usualmente no pueda ser calificado de directo e inmediato. Excepcionalmente ello puede suceder, y por eso la Corte en todo caso pasó a analizar el trámite que se le dió a los impedimentos y recusaciones.

Segundo, la Corte analizó el contexto dentro del cual los congresistas efectuaron sus manifestaciones de impedimento. Resaltó que tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes los congresistas expresaron que se sentían presionados porque se anunciaba que serían recusados por colegas o por ciudadanos y que ello podría conducir a demandas de pérdida de investidura.
Tercero, la Corte concluyó que ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente. El tema fue debatido en cada corporación legislativa, e inclusive en la Plenaria de la Cámara una proposición en el sentido de trasladar los impedimentos a la Comisión de Ética fue votada negativamente.
Cuarto, la Corte estimó que ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay norma expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales.
Adicionalmente, los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (artículo 127, Ley 5ª de 1992). Sólo pueden ser excusados de este deber después de que les sea aceptado el impedimento, como lo dispone expresamente el artículo 293 de la Ley 5ª de 1992. Esto es entendible dado que los congresistas representan a su electores y no pueden eludir su función de representación política para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria de la Comisión Constitucional Permanente. De lo contrario, sería fácil evadir el cumplimiento de sus responsabilidades y también se abrirá la puerta para paralizar la actividad del Congreso.
Quinto, la Corte constató que los impedimentos fueron presentados por escrito como lo exige la ley y leídos o públicamente.
Sexto, la Corte concluyó que en el trámite de los impedimentos sí hubo debate. Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. El debate de los impedimentos fue organizado por los presidentes de cada corporación legislativa de manera conjunta (artículo 159, Ley 5ª de 1992) y en dicho debate cada congresista opinó lo que estimó aconsejable manifestar. Luego, cada solicitud de impedimento fue votada de manera individual y separada, después de que el secretario correspondiente leyó el texto del escrito en el cual el respectivo congresista manifestó las razones de su impedimento. A veces, antes de la votación, el congresista que había solicitado el impedimento respondió para aclarar alguna inquietud adicional.
En general, el trámite que se le dio a los impedimentos y recusaciones no vició de inconstitucionalidad el Acto Legislativo 02 de 2004. En el evento excepcional en que un congresista sí hubiere estado incurso en una causal de conflicto de intereses, cualquier ciudadano puede demandar ante el Consejo de Estado la pérdida de su investidura de congresista, y en caso de que la demanda prospere, el Congresista quedaría inhabilitado de por vida para ser elegido a un cargo público (artículos 183 y 184 de la Constitución).
Sobre estos cargos, por distintas razones, los magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño salvaron el voto por estimar que sí hubo un vicio de inconstitucionalidad en la tramitación de los impedimentos.
La Corte también analizó el cargo según el cual en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta, hubo vicios en el debate del proyecto de reforma. Al respecto estudió varias cuestiones.
Primero, la Corte analizó la cuestión de si hubo ausencia de debate del acto Legislativo. Sobre el punto, la Corte analizó el contexto de lo sucedido. Encontró, primero, que el debate general sobre el proyecto de acto legislativo sí fue abierto desde el 16 de junio. Antes de que se presentaran las ponencias, tanto las favorables como las adversas a la reforma constitucional, se inscribieron cerca de 60 representantes para intervenir el 16 de junio. Siguiendo lo ordenado por el reglamento del Congreso, se le otorgó el uso de la palabra primero a los ponentes, quienes expresaron sus argumentos a favor o en contra de la reelección, según el caso. Luego, por lo avanzado de la hora, cerca de la media noche se levantó la sesión y se dispuso que el debate continuaría al día siguiente. Sin embargo, el 17 de junio se solicitó que hubiera transmisión por televisión de la sesión y las bancadas adversas al acto legislativo solicitaron un receso para que se gestionara la consecución de transmisión televisiva se decretó entonces un receso de media hora, al cabo del cual se reinició la sesión. En espera del regreso de dichas bancadas, la sesión prosiguió sobre otros puntos del orden del día, por lo cual fueron votados dos informes de conciliación sobre importantes leyes estatutarias (habeas corpus y, luego, mecanismo de búsqueda urgente de desaparecidos).
Todos los Congresistas tenían el deber de regresar al recinto una vez terminado el receso de media hora. Después de haber sido reiniciada la sesión, transcurrió un lapso suficiente para que regresaran a adoptar la posición que estimaran pertinente. En esas condiciones, no se le puede exigir al Presidente de la Cámara que esperara más de lo que esperó al regreso de todos, o que acudiera a solicitarles que ingresaran al recinto. Sobre el Presidente de la Cámara no recae la carga de llamar a las bancadas para que concurran puntualmente después de terminado el receso. Su carga es solicitar la verificación del quórum, en este caso del quórum decisorio, como en efecto se hizo. Las ponencias fueron votadas con el quórum decisorio exigido y por las mayorías requeridas.
Además, constata la Corte que antes de la votación de los artículos de la reforma siempre fueron sometidas a discusión y votación las proposiciones sustitutivas y se invitó a sus autores a explicarlas. Sin embargo, como se habían ausentado del recinto para protestar por voluntad libre y propia, ninguna proposición sustitutiva fue sustentada. Después de votadas las sustitutivas, el artículo correspondiente fue sometido a discusión o consideración. Nadie levantó la mano para intervenir en ningún caso sobre el contenido de las disposiciones. Luego los artículos fueron votados de manera nominal.
La Corte concluye que la rapidez con la cual sucedieron los hechos después del retiro de las bancadas adversas a la reforma constitucional no vicia de inconstitucionalidad el acto legislativo. La evolución de los acontecimientos condujo a que nadie quisiera hacer uso de la palabra para expresar su opinión sobre alguno de los artículos de la reforma o sobre ésta en su conjunto. El representante Arango la pidió para dejar una constancia sobre otro tema. La Constitución no exige que los parlamentarios hablen, ni ordena que exista controversia entre ellos. Lo fundamental es que haya oportunidad efectiva para debatir, lo cual sí se dio en el presente caso, con la circunstancia de que quienes hicieron uso de esa oportunidad el 17 de junio de 2004, ejercieron sus derechos para sentar su protesta simbólica y verbal por la ausencia de transmisión por televisión y por lo que estimaron falta de garantías para el debate.
Segundo, la Corte concluyó que tampoco hubo elusión del debate en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta.
En cuanto al debate, en la Comisión Primera de la Cámara se expresaron las opiniones que cada representante tuvo a bien manifestar a tal punto que los oponentes del proyecto celebraron la oportunidad que se les dio de debatir. En la Plenaria de la Cámara sucedió lo que ya fue constatado a raíz del retiro de las bancadas adversas a la reforma en protesta por la falta de transmisión por televisión de la correspondiente sesión. No se puede, entonces, sostener que se eludió el debate. En cuanto a la votación, tampoco hubo elusión de la misma. Tanto en la Comisión Primera de la Cámara como en la Plenaria, no sólo los artículos del proyecto sino las proposiciones sustitutivas fueron sometidas a votación una a una, como lo ordena el reglamento del Congreso. Cada representante votó a favor o en contra, según su parecer.
Sobre estos cargos, por distintas razones, los magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño salvaron el voto por estimar que sí hubo un vicio de inconstitucionalidad.
En lo que respecta al informe de conciliación, la Corte abordó varias cuestiones y concluyó que ninguno de los cargos elevados por los demandantes tiene méritos para prosperar.
La Corte verificó que tanto en la Plenaria de la Cámara de Representantes como en la Plenaria del Senado hubo la oportunidad de debatir el informe de conciliación.
No obstante, la Corte concluyó que la norma que faculta al Consejo de Estado para expedir las normas estatutarias sobre garantías electorales fue indebidamente conciliada. Encontró que esta facultad no fue aprobada por la Cámara de Representantes pero sí lo fue por el Senado. Resaltó la Corte que se trata de una norma autónoma con entidad y trascendencia propia, lo cual impedía que ante la negación de la misma de manera absoluta por una cámara, fuera luego revivida en la etapa de conciliación.
Sobre estos cargos por vicios de procedimiento en la conciliación, excepto en lo atinente a la conciliación del tema de las facultades al Consejo de Estado, por distintas razones, los magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño salvaron el voto por estimar que sí hubo un vicio de inconstitucionalidad.
De las sentencias son ponentes todos los magistrados que comparten los argumentos en que éstas se sustentan. Así, las sentencias tienen como ponentes colectivos, en orden alfabético, a Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. Algunos se reservaron aclarar el voto sobre ciertos puntos de la parte motiva.